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田園綜合體:構建鄉村發展的新平臺

來源:中機院  時間:2019-06-19  點擊:
  中機院立足鄉村農業價值導向, 從生產力與生產關系互動視角出發, 認為田園綜合體是鄉村發展新的支撐平臺, 包括助力農業現代化的要素平臺、保障鄉村生產關系轉型的制度平臺以及促進生產力與生產關系良性互動的合作平臺, 為實現鄉村全面現代化提供方向。

在快速工業化和城鎮化背景下, 鄉村面臨發展困境。近年來, 國家城鄉統籌戰略指導下的新農村、美麗鄉村等建設實踐也暴露出問題和局限, 鄉村發展迫切需要新路徑。2017年, “田園綜合體”作為一種鄉村綜合發展模式迅速興起, 如何理解這個集現代農業休閑旅游和田園社區的新型鄉村發展模式?中機院立足鄉村農業價值導向, 從生產力與生產關系互動視角出發, 認為田園綜合體是鄉村發展新的支撐平臺, 包括助力農業現代化的要素平臺、保障鄉村生產關系轉型的制度平臺以及促進生產力與生產關系良性互動的合作平臺, 為實現鄉村全面現代化提供方向。
 
1 簡述
近年來, 在快速工業化和城鎮化背景下, 城鄉差距不斷拉大, 伴隨鄉村人口大規模向城市流動, 鄉村出現嚴重空心化、土地撂荒、環境污染等問題。為此, 國家提出了一系列政策措施, 包括促進城鄉統籌、開展新農村、美麗宜居鄉村建設等, 這些有益的探索和嘗試取得了一定成果, 但多從改善物質空間著手, 對發展鄉村內生動力上收效甚微。同時, 在鄉村農業現代化發展過程中, 國家正在試圖通過引導土地流轉與工商資本要素的融合來培育鄉村內生動力、實現城市反哺農村的有力抓手, 但實踐中出現了不少通過“資本下鄉”變相“圈地”的現象, 耕地利用出現異化, 以農業現代化發展為目標的鄉村建設變成城市消費文化入侵的犧牲品, 不僅使鄉村農業現代化道路受阻, 更是威脅到國家糧食安全戰略。因此, 鄉村的農業價值是鄉村發展的基礎, 是解決鄉村發展問題的關鍵。
 
2017年2月5日, 中央“一號文件”首次提出“田園綜合體”的鄉村發展新模式, 具體內容包括:“支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體, 讓農民充分參與和受益、集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體, 通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。”當前, 已有研究涉及田園綜合體的理論[1]、規劃建設實踐[2,3]、參與主體[4]等內容, 但對田園綜合體的概念理解還處于探索階段。本文試圖以農業價值為導向, 以鄉村發展為著眼點, 從生產力與生產關系基礎理論出發, 構建田園綜合體對鄉村發展的平臺支撐體系:包括助力農業現代化的要素平臺、保障鄉村生產關系轉型的制度平臺以及促進生產力與生產關系良性互動的合作平臺。

2 田園綜合體支撐平臺概念
根據中央“一號文件”的內容, 田園綜合體是指集現代農業、休閑旅游、田園社區于一體的特色小鎮和鄉村綜合發展模式, 是以自然生態為保障、以農業發展為導向、以農民合作社為主要載體, 以村莊建設片區為開發單元, 集農業園區、文化旅游、新型社區建設于一體的多功能、復合型地域經濟綜合體。基于這一概念, 從鄉村本位的角度出發, 田園綜合體實質上是一個支撐平臺的建構, 以發展較完善的中心村或城郊鄉村為核心, 結合廣大的鄉村區域, 以促進農業現代化為目標, 對鄉村社會進行大范圍的整體綜合規劃。從功能性內涵上看, 田園綜合體對鄉村發展起到“平臺”作用, 包括促進農業現代化的要素平臺;保障鄉村生產關系順利轉型的制度平臺以及聯合政府、企業和村民的合作平臺 (圖1) 。從實踐路徑上看, 田園綜合體的建設強調以鄉村農業為基礎, 立足不同鄉村的資源稟賦和農業特色, 通過其“內在要素重整”和“外在要素引進”振興鄉村農業產業。因此, 田園綜合體應成為城鄉統籌單元[5]或鄉村集群[6]的核心, 發揮其不可替代的農業價值、家園價值[7]。在區域范圍上, 既可以是一個較大的村, 也可以是多個村莊的聯合體。

3 鄉村生產力與生產關系結構中的田園綜合體
3.1 田園綜合體是鄉村生產力發展的新模式
(1) 鄉村生產力發展的根本在農業現代化
當前, 城鄉之間因產業和分工不同出現發展差異, 城市像一塊巨大的磁鐵吸引著鄉村的人、土地和資金。截止到2015年, 我國城鎮人口比重已達到56.10%, 而農村人口則持續下降至43.90% (1) , 城鄉要素配置失衡, 導致鄉村空心化、土地碎片化、種植粗放化等問題。同時, 我國農業發展的資源約束條件日益嚴峻, 農業穩定發展和農民持續增收難度加大。
 
解決這些共性問題的根本在農業現代化。筆者認為, 實現農業現代化首先要確保鄉村土地規模化, 進行現代機械化生產, 主要表現在生產環節。其次, 是組織化、社會化, 即加強農業組織化經營體系和社會化服務體系建設, 主要表現在經營管理環節。最后是產品的高質化、產業化, 提高農業產品質量, 與市場進行產業化接軌, 主要表現在產品流通環節。在整個農業產業鏈條中, 始終貫穿的是科技化、信息化, 將生物科技、信息科技等運用于農業現代化的全過程, 才能提高勞動生產率、耕地產出率、資源利用率和農產品的質量, 降低生產成本, 增強我國農業的國際競爭力, 真正實現農民增收 (圖2) 。
 
(2) 田園綜合體是助力農業現代化的要素平臺
鄉村要實現農業現代化的目標, 僅通過“自我循環”比較困難, 需要把鄉村放在城鄉系統中綜合考慮。因此, 田園綜合體可作為鄉村發展的要素平臺, 將鄉村內外要素進行集聚整合, 外部要素為鄉村生產力發展提供外部動力, 促進內部資源重整, 優化要素配置, 激發鄉村內生動力。在城鄉一體化背景下, 外部要素主要來自城市供給, 包括政策、科技、資金和人才;內部要素主要為鄉村土地、勞動力等資源 (圖3) 。
 
 
圖1“田園綜合體”平臺內涵建構

a借力國家政策契機
在經濟發展新常態的背景下, 鄉村農業發展需借力國家政策的支持, 引導鄉村走綠色創新的可持續發展之路。2017年2月, “田園綜合體”被寫進中央“一號文件”。5月, 財政部印發了《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》, 確定河北、江西等18個省份開展田園綜合體建設試點, 中央財政從農村綜合改革轉移支付資金、現代農業生產發展資金、農業綜合開發補助資金中統籌安排, 支持試點工作。國家政策是指向標, 指明鄉村發展的方向和主旨, 為田園綜合體培育提供資金、監督、政策等一系列保障。田園綜合體建設應充分借助國家政策紅利, 在政策引導下, 可避免盲目, 更加穩妥前行。

b科學技術引領帶動
在當前城鄉二元差距不斷拉大的現狀下, 鄉村出現諸如農民種田動力不足、耕地劃分細小零碎、小農經濟觀念固化等弊病, 出現“鄉村衰落-人口流失-城市差距拉大”的惡性循環, 農業現代化發展仍然滯后。據農業部統計, 2011年我國農作物耕種收機械化率達54.5%(2) , 機械化水平還有待進一步提升。因此, 田園綜合體建設應結合先進的農業種植技術, 結合農業多功能價值理念, 大力發展有機農業、觀光農業、休閑農業、體驗農業等, 如江蘇無錫陽山鎮的田園東方綜合體, 依托于水蜜桃、有機農場、蔬菜水產種養等示范園, 發展果品加工、種植園觀光等二三產業, 并建立有機農場的科技研發與成果孵化中心, 實現較好的科技引領帶動。
 
圖3 田園綜合體要素平臺內涵 

c多種渠道資金輸入
對于多數以農業為主的鄉村而言, 長期以來的農業資本凈流出是造成其發展滯后的主因。當前, 我國進入了“以工促農, 以城帶鄉”的關鍵階段, 政府不斷加大對鄉村的投入力度, 資本下鄉熱不斷升溫。在這個背景下, 田園綜合體作為要素聚集平臺, 可促使多渠道資金輸入鄉村——包括政府政策資金、民間資本、工商資本等, 合理組織各要素之間的關系。引入市場機制, 加速城鄉之間的要素流動, 為農業發展的基礎設施建設提供充足的資金保障。如河北省遷西花鄉果香巷田園綜合體建設資金中, 政府財政 (包括中央、省、縣級配套資金) 、縣政府整合資金和社會資本“三管齊下”, 共同推進田園綜合體建設 。

d高端人才力量引進
勞動者的創新創造和掌握應用技術的能力是生產力發揮作用的重要因素。當前鄉村普遍面臨“人去村空”的現狀, 留村村民文化程度普遍偏低。據統計, 近年來鄉村約70%的青壯年勞動力處于“半工半農”的兼業方式, 具有高中及以上文化的人口僅占農村人口的9.0%。農村勞動力存在“量質雙低”的嚴峻局面, 單靠鄉村留守人員實現生產力的飛躍著實困難。因此, 田園綜合體建設離不開高端人才的引進, 特別是青年人才, 他們是創新“主力軍”, 是鄉村發展的新生力量。同時, 對于鄉村當地的勞動力, 田園綜合體建設中可創建培訓學校、技術學校等的教育機構, 實現勞動者“就地教育”, 為鄉村發展“造血”。

e土地資源分項整理
土地是人類主要經濟社會活動的空間載體。促進鄉村土地生產規模化是解決當前鄉村的土地資源細碎分割、田地撂荒的有效途徑。因此, 適當的土地流轉, 集中土地資源為農業規模化創造條件是鄉村內部土地資源要素重整的重點。從廣州的資料來看 (這里要加一個田園綜合體整理土地的案例) , 早在2009年, 其下轄的花山鎮、城郊街、小樓鎮連片試點土地流轉面積共達4萬畝 (約2666.67hm2) , 約占總用地面積的34.3%, 農地流轉呈現規模化。而在無錫陽山田園東方項目中, 前期也通過政府督導將村民原有分散的農業地進行整合。除了鄉村耕地外, 應對園地、林地等進行分項盤整, 促進鄉村用地的合理優化利用。
 
圖2 農業現代化內涵

3.2 田園綜合體是保障鄉村生產關系轉型的制度平臺
生產關系應伴隨生產力的發展而進行適應性轉型, 為生產力提供積極的支撐作用。從生產關系的概念出發, 在當代語境下, 其實質是由三大要素構成:生產資料所有制及其實現形式、人們在生產中的權利和地位關系以及物質利益分配方式。田園綜合體建設需從這三大要素出發, 在對村民已有權利保護的基礎上, 明確其主體地位, 突破鄉村局限, 在城鄉尺度層面考慮村民的物質利益分配問題。

(1) 明晰權屬、保護農民已有財產權利
以土地承包經營權、集體經濟組織成員權利、宅基地用益物權、住房財產權等為代表的農民財產權利, 是農民身份先賦的一種經濟權益, 也是中國農民重要的、根本性的社會保障形式。首先, 田園綜合體建設應明晰農民已有各項財產權利, 進行必要的確權工作 (特別是土地確權) , 并在政策制度上予以保護。其次, 當前鄉村土地集體所有制以及分散的土地使用權無法適應我國快速城鎮化的現狀, 鄉村土地所有制形式亟需進行創新式探索。國家正在積極開展土地確權登記發證工作, 為保障農民權益、完善土地流轉制度奠定基礎。同時, 逐步實施農村土地承包經營權的“三權分置”, 即所有權、承包權、經營權分置并行, 也是促進土地整合, 引入外來資本一種創新嘗試。

(2) 明確責任權利, 突出農民主體地位
田園綜合體助力鄉村農業現代化需明確參與鄉村發展主體的權責地位, 尤其應調動村民參與鄉村發展中的積極性, 合理引導鄉村自治建設。在農業現代化的過程中, 政府的職責是支持與引導, 尊重農民的判斷和決策是突出農民主體地位的前提條件。同時, 引入現代農業組織體系, 以農民合作社為載體, 改變村莊發展決策的權利配比, 引導單家獨戶的村民向組織化、市場化轉變。田園綜合體平臺建設不能脫離農民而只是政府與企業之間的兩方合作。一方面, 在明確政府和企業權利責任的同時, 必須拓寬農民發表意愿的渠道, 明確主導方與協助方的關系, 共同協商利益分配的體制機制。另一方面, 田園綜合體集結企業、鄉鎮政府與村委, 重新激活了村委集體組織, 在與企業談判和合作的過程中, 村級組織的主體性功能不斷得到強化, 進而也促進了農村社區的發展。

(3) 城鄉尺度下的成果共享
長期以來, 鄉村農業為城市發展提供后盾和保障, 但因其本身固有的屬性, 不能產生高效的經濟回報, 農民從事農業種植僅能得到微薄的收入。從農業對國家的重要戰略意義及對城市的作用來看, 農民在整個城鄉尺度下的利益分配是不對等的, 田園綜合體應作為城鄉連接的平臺, 從城鄉一體化視角出發, 讓農民享受城鄉統籌發展的成果。通過政府政策、企業合作等方式, 以田園綜合體為合作平臺, 建設農產品交易中心, 創新農產品進城“直通車”機制, 減少中間商環節, 促進城鄉農產品“無縫對接”, 讓農民直接受益;集中引進特色農業的大型龍頭企業入駐, 形成鄉村農產品加工聚集區, 不斷提高對農戶發展生產和進入市場的帶動力。
 
3.3 田園綜合體是實現生產力與生產關系良性互動的合作平臺
生產力決定生產關系, 生產關系需適應生產力發展的需求, 同時對生產力具有一定的反作用, 這是生產力與生產關系互動原理的基本內容。田園綜合體的建設應實現生產力與生產關系的良性互動, 不能只注重生產力的發展, 盲目追求經濟增長, 而忽視甚至有損村民的利益, 造成生產關系的失衡。因此, 田園綜合體建設中應處理好政府、企業、村民三者之間的關系, 促成良性的合作平臺建設, 通過創新的體制機制、合作模式、監管監督體系保證鄉村生產力與生產關系的良性互動。例如, 國家“一號文件”中提出田園綜合體應實踐“企業參與、農民受益”的創新合作模式, 突出了企業在田園綜合體建設中的主體地位, 擺脫了以往政府“大包大攬”的局面, 充分發揮企業、市場在資源配置中的作用, 同時強調政府引導監督、公共服務等公共性職能。在田園綜合體建設中, 政府的政策和行為仍然是關鍵所在, 規范和監察是重點, 鄉村的繁榮應該是多種企業參與、多數農民受益的結果。

結語
在涵蓋快速城鎮化和工業化的中國現代化背景下, 新型城鎮化、城鄉統籌發展的政策導向為鄉村發展創造了一個機遇期。為此, 我們必須認識到鄉村在幾千年的農耕文明中積淀下來的農業價值, 以此為基本點和底線, 尋找一種路徑讓它能夠發光發熱。田園綜合體可能成為鄉村發展的新平臺, 這需要我們站在不同的視角去解讀。本文在鄉村農業價值導向下, 從鄉村生產力生產關系的互動視角出發, 解讀田園綜合體概念內涵——是鄉村農業現代化發展的支撐平臺, 包含要素平臺、制度平臺和合作平臺, 它們在田園綜合體這個載體上進行耦合, 促進鄉村發展, 消減城鄉差距, 實現城鄉共榮的和諧圖景。

 
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